一、政策頒布背景及創(chuàng)新

　　2012年1月1日，《政府采購促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展暫行辦法》(財庫〔2011〕181號，以下簡稱《暫行辦法》)正式實施，近10年來，通過政府預(yù)留份額、考核評審優(yōu)惠等政策措施，擴(kuò)大中小企業(yè)在政府采購方面獲得的份額。該辦法實施以來，越來越多的中小型企業(yè)投入到政府采購中，目前我國政府采購給予中小型企業(yè)的份額占我國政府采購總規(guī)模的比重已經(jīng)超過70%。但是，政策執(zhí)行中也逐漸暴露出預(yù)留份額措施不夠細(xì)化、采購人主體責(zé)任不明確等問題。因此，2020年底，財政部、工業(yè)和信息化部共同制訂并發(fā)布了《政府采購促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展管理辦法》(財庫〔2020〕46號，以下簡稱《管理辦法》)，并于2021年1月1日起正式實施。《管理辦法》中的政策要求相較于《暫行辦法》有了很大程度的補(bǔ)充和完善：

　　(1)細(xì)化預(yù)留份額的規(guī)定，預(yù)留的采購份額在政府采購預(yù)算中單獨列示，執(zhí)行情況向社會公開;

　　(2)完善政府采購項目價格評審優(yōu)惠方法;

　　(3)多措并舉支持中小企業(yè)的發(fā)展，在資金支付、信用擔(dān)保等方面對于支持中小企業(yè)也作出了明確規(guī)定;

　　(4)增強(qiáng)預(yù)留份額可操作性，細(xì)化了預(yù)留份額四種具體方式，包括采購項目整體預(yù)留、設(shè)置專門采購包、采購人要求聯(lián)合體參加或者要求供應(yīng)商分包等;明確了不適宜由中小企業(yè)提供、可以不預(yù)留給中小企業(yè)的五種具體情形，便于采購人科學(xué)合理地預(yù)留采購項目。

　　二、相關(guān)政策要求梳理

　　1.企業(yè)劃型標(biāo)準(zhǔn)

　　《管理辦法》中明確了企業(yè)劃型標(biāo)準(zhǔn)。在編制采購文件時，代理機(jī)構(gòu)首先要與采購人溝通并確認(rèn)項目所屬的行業(yè)類型，如果一個項目中涉及多個標(biāo)的物的情況，需要分別明確。針對行業(yè)類型劃分，可根據(jù)《工業(yè)和信息化部、國家統(tǒng)計局、國家發(fā)展和改革委員會、財政部關(guān)于印發(fā)中小企業(yè)劃型標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的通知》(工信部聯(lián)企業(yè)〔2011〕300號)確定類型，也可通過國務(wù)院客戶端或工業(yè)和信息化部網(wǎng)站的“中小企業(yè)規(guī)模類型自測小程序”查詢類型?，F(xiàn)行中小企業(yè)的分類劃分標(biāo)準(zhǔn)中，按行業(yè)主要分為包括農(nóng)、林、牧、漁業(yè)，工業(yè)，建筑業(yè)，批發(fā)業(yè)，零售業(yè)，交通運(yùn)輸業(yè)，倉儲業(yè)，郵政業(yè)，住宿業(yè)，餐飲業(yè)，信息傳輸業(yè)，軟件和信息技術(shù)服務(wù)業(yè)，房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營，物業(yè)管理，租賃和商業(yè)服務(wù)業(yè)，以及其他未列明行業(yè)十六類。此外，也可以結(jié)合《國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類》(GB/T 4754-2017)《2017國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類注釋(網(wǎng)絡(luò)版)》進(jìn)行復(fù)核。在確定好標(biāo)的類型后，投標(biāo)人在編制投標(biāo)文件時可以更清晰地進(jìn)行填報，減少虛假填報或者錯誤填報的情況發(fā)生。

　　2.中小企業(yè)界定

　　《管理辦法》中對于中小企業(yè)的界定更加明確，針對貨物、工程、服務(wù)分別提出了對中小企業(yè)的定義。同時，新版“中小企業(yè)聲明函”的格式及描述相較于舊版也更加清晰。針對不同標(biāo)的物的供應(yīng)商，有了獨立的填報欄。在評標(biāo)環(huán)節(jié)，評審專家可以更直觀地看到中小企業(yè)所承擔(dān)的比例;在中標(biāo)公示環(huán)節(jié)，各投標(biāo)人也可以更直觀地看到中標(biāo)人的相關(guān)信息。

　　3.政策可操作性

　　《管理辦法》第四條明確，在貨物采購項目中，供應(yīng)商提供的貨物既有中小企業(yè)、也有大型企業(yè)制造貨物的，不享受中小企業(yè)扶持政策。本條雖然說明了有大型企業(yè)參與時具體的界定標(biāo)準(zhǔn)，但并未明確提及僅有中小企業(yè)在項目中提供貨物的情況?！豆芾磙k法》扶持的中小企業(yè)其實可細(xì)分為中小企業(yè)以及小微企業(yè)，對于小微企業(yè)的扶持是更進(jìn)一步的政策。筆者針對這一情況，與相關(guān)專家進(jìn)行了溝通，得到的答復(fù)也驗證了筆者的觀點，即在貨物采購項目中，供應(yīng)商提供的貨物既有中型企業(yè)制造，也有小微企業(yè)制造的，不享受辦法規(guī)定的小微企業(yè)扶持政策。

　　4.預(yù)留份額標(biāo)準(zhǔn)

　　《管理辦法》中進(jìn)一步明確了為中小企業(yè)預(yù)留部分的采購額度標(biāo)準(zhǔn)，第八條明確了200萬元的貨物和服務(wù)采購項目、超過400萬元的工程采購項目，需要預(yù)留該部分預(yù)算總額度的30%以上專門面向中小企業(yè)進(jìn)行采購，其中預(yù)留給小微企業(yè)的比例不能少于60%。對于預(yù)留份額的要求，是針對200萬元、400萬元限額標(biāo)準(zhǔn)以上的采購項目。對于200萬元以下的貨物和服務(wù)采購項目、400萬元以下的工程采購項目，雖然規(guī)定該部分適宜中小企業(yè)提供的，采購人應(yīng)當(dāng)專門面向中小企業(yè)進(jìn)行采購，但需要明確的是，該部分所屬的份額不占前述的30%、60%比例。因此，在承接此類項目時，要提醒采購人關(guān)于此類項目在編制預(yù)算時是否滿足相關(guān)要求。

　　5.優(yōu)惠政策

　　《管理辦法》第九條對給予小微企業(yè)的報價折扣，也根據(jù)項目類型進(jìn)行了區(qū)分。首先，僅對未預(yù)留份額專門面向中小企業(yè)采購的項目、以及預(yù)留份額項目中非預(yù)留部分采購包中的小微企業(yè)報價給予折扣。對于專門面向中小企業(yè)采購的項目或者采購包，不再執(zhí)行價格評審優(yōu)惠的扶持政策。其次，在報價折扣的劃分標(biāo)準(zhǔn)上，貨物、服務(wù)類項目為6%—10%，工程類為3%—5%，適用于《招標(biāo)投標(biāo)法》的政府采購項目，采用綜合評估法但未采用低價優(yōu)先法計算價格分的，評標(biāo)時在采用原報價進(jìn)行評分的基礎(chǔ)上增加其價格得分的3%—5%作為其價格分。

　　需要特別注意的情況，按照《管理辦法》的規(guī)定，如果某一個貨物采購項目含有多個采購標(biāo)的物，只有當(dāng)供應(yīng)商所提供的每個標(biāo)的物均由小微企業(yè)制造，才能享受《管理辦法》中6%—10%的價格扣除優(yōu)惠政策。如果供應(yīng)商提供的貨物既有中型企業(yè)制造貨物，也有小微企業(yè)制造貨物的，則不能享受有關(guān)價格扣除的政策優(yōu)惠。

　　除了對小微企業(yè)在報價上的優(yōu)惠政策外，在一些情況中，大中型企業(yè)投標(biāo)也有相應(yīng)的優(yōu)惠政策。根據(jù)《管理辦法》第九條，接受大中型企業(yè)與小微企業(yè)組成聯(lián)合體或者允許大中型企業(yè)向一家或者多家小微企業(yè)進(jìn)行分包的采購項目，在滿足《管理辦法》相關(guān)條款的要求時，也應(yīng)當(dāng)對聯(lián)合體或者大中型企業(yè)的報價給予2%—3%(工程項目為1%—2%)的扣除，適用于《招標(biāo)投標(biāo)法》的政府采購項目，采用綜合評估法但未采用低價優(yōu)先法計算價格分的，評標(biāo)時在采用原報價進(jìn)行評分的基礎(chǔ)上增加其價格得分的1%—2%作為其價格分。因此，當(dāng)某一個采購項目允許大中型企業(yè)向一家或多家小微企業(yè)分包、或者允許聯(lián)合體參與時，需在采購文件中明確有關(guān)價格優(yōu)惠政策的相關(guān)要求，同時需特別注意，該類項目屬于僅對未預(yù)留份額專門面向中小企業(yè)采購的項目、以及預(yù)留份額項目中非預(yù)留部分采購包的范疇。

　　三、政策應(yīng)用實例

　　1.編制采購文件時，對于預(yù)留份額類項目，需要投標(biāo)人填寫“分包意向協(xié)議”。然而，實際操作中，即使在投標(biāo)文件中明確了項目的采購類型、標(biāo)的物的行業(yè)劃分，但是僅靠幾句語言描述，投標(biāo)人可能并不會理解得非常準(zhǔn)確，經(jīng)常會向代理機(jī)構(gòu)電話詢問，或者發(fā)出疑義函以尋求解答。筆者對投標(biāo)人可能會提出的問題作了簡要的歸納，并以舉例的形式附在采購文件的相應(yīng)章節(jié)中，以便投標(biāo)人更加直觀地理解相關(guān)要求并了解如何填報。以下以貨物類采購項目填寫“分包意向協(xié)議”方式舉例說明。

　　關(guān)于預(yù)留份額的說明：

　　如投標(biāo)人A在本項目的中標(biāo)金額為100萬元，則需將100萬元×30%=30萬元的份額分包給一家或者多家中小企業(yè)(制造商)，并預(yù)留30萬元×60%=18萬元的份額給小微企業(yè)(制造商)。

　　(1)投標(biāo)人為制造商企業(yè)

　　1.1如投標(biāo)人為大型企業(yè)(制造商)，投標(biāo)人須按分包意向協(xié)議規(guī)定的份額比例分配給符合企業(yè)類型要求的制造商。

　　1.2如投標(biāo)人為中型企業(yè)(制造商)且提供項目貨物及相關(guān)服務(wù)的比例不低于30%，分包意向協(xié)議中需明確預(yù)留給小微企業(yè)(制造商)的比例不低于項目中標(biāo)金額的30%×60%=18%。

　　1.3如投標(biāo)人為小微企業(yè)(制造商)且提供項目的全部貨物及相關(guān)服務(wù)或提供比例不低于項目中標(biāo)金額的30%，則投標(biāo)人無需提供分包意向協(xié)議。

　　(2)投標(biāo)人為非制造商企業(yè)

　　如投標(biāo)人為非提供本項目貨物及相關(guān)服務(wù)的企業(yè)，投標(biāo)人須按分包意向協(xié)議規(guī)定的份額比例分配給符合企業(yè)類型要求的制造商。

　　(3)本條所指預(yù)留份額的企業(yè)，均為提供貨物及相關(guān)服務(wù)的制造商，分包意向協(xié)議中涉及的制造商的企業(yè)類型須與中小企業(yè)聲明函中企業(yè)類型描述一致。

　　(4)如投標(biāo)人為非提供貨物及相關(guān)服務(wù)的企業(yè)，投標(biāo)人須按分包意向協(xié)議規(guī)定的份額比例分配給符合企業(yè)類型要求的制造商。

　　2.采購人在編制項目預(yù)算時，代理機(jī)構(gòu)相關(guān)人員應(yīng)提醒采購人充分考慮，對于不同的項目是否能在滿足采購需求的前提下落實相關(guān)政策要求。特別是貨物類采購，因為考察對象是標(biāo)的物制造商，需要大致了解在編制采購預(yù)算時中小企業(yè)是否能滿足需求，避免出現(xiàn)為小微企業(yè)預(yù)留了份額，但實際上沒有企業(yè)能完成項目的情況。

　　四、政策實施意義及效果

　　《管理辦法》還規(guī)定了對于聯(lián)合體投標(biāo)、投標(biāo)人與其他中小企業(yè)簽署分包意向協(xié)議的扶持政策，將更多合適的機(jī)會劃分給眾多中小企業(yè)。同時，加強(qiáng)了對采購人的要求。此前的《暫行辦法》雖然也要求采購人將項目預(yù)算預(yù)留一定份額給中小企業(yè)，但在實際執(zhí)行中效果欠佳?！豆芾磙k法》中的預(yù)留份額規(guī)定更加明確。今年年初，筆者在與一些采購人進(jìn)行溝通時能夠非常真切地感受到這一點。預(yù)算單位在編制部門年度預(yù)算時就明確各項目對中小企業(yè)的扶持預(yù)期目標(biāo)，后期，監(jiān)管部門也能夠據(jù)此對各采購人開展監(jiān)督檢查，真正將政府采購對中小企業(yè)的扶持政策落到了實處。

　　值得一提的是，《管理辦法》并沒有一刀切地要求所有項目都必須專門面向中小企業(yè)。對于一些特殊的情況，如特定的專利、專有技術(shù)、只能從中小企業(yè)以外的供應(yīng)商采購等情況，明確了可以不面向中小企業(yè)進(jìn)行采購，彰顯了政策的靈活性。

　　2021年是《管理辦法》正式執(zhí)行的第一年，對于采購人、采購代理機(jī)構(gòu)、投標(biāo)人來說都具有重要意義?！豆芾磙k法》必將全面推動中小企業(yè)的健康發(fā)展，為實現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)型和社會可持續(xù)發(fā)展作出積極貢獻(xiàn)。

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