■ 程超
“當(dāng)別人想要一杯水的時(shí)候，你提供的不應(yīng)是一杯咖啡?！痹诮?jīng)濟(jì)學(xué)論著中，常用到類似的比喻來說明需求分析和需求管理的重要價(jià)值。做好政府采購(gòu)需求管理工作是貫徹落實(shí)深化政府采購(gòu)制度改革要求的重要舉措。在新時(shí)代下，政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)立足政府采購(gòu)需求拓展代理服務(wù)，幫助采購(gòu)人做好需求管理，為采購(gòu)人提供高附加值、專業(yè)化的政府采購(gòu)代理專業(yè)服務(wù)，這才是根本之道、發(fā)展基石。政府采購(gòu)需求管理的本質(zhì)和內(nèi)涵采購(gòu)需求是政府采購(gòu)活動(dòng)的核心。2021年5月，財(cái)政部印發(fā)了《政府采購(gòu)需求管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》），確立了采購(gòu)需求在政府采購(gòu)活動(dòng)中的源頭作用，明確了采購(gòu)需求調(diào)查、審查的主體責(zé)任歸采購(gòu)人承擔(dān)，明確了采購(gòu)前、采購(gòu)后采購(gòu)需求管理的主要任務(wù)，并對(duì)采購(gòu)需求的編制、采購(gòu)實(shí)施計(jì)劃的確定、風(fēng)險(xiǎn)控制等做了細(xì)化規(guī)定，同時(shí)，賦予了采購(gòu)人可以委托采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)參與采購(gòu)需求管理的權(quán)利。政府采購(gòu)需求管理是指采購(gòu)人組織確定采購(gòu)需求和編制采購(gòu)實(shí)施計(jì)劃，并實(shí)施相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)控制管理的活動(dòng)。首先，采購(gòu)人需要通過科學(xué)的需求定位、需求分析才能確定比較清晰、符合實(shí)際的采購(gòu)需求；其次，采購(gòu)人編制采購(gòu)實(shí)施計(jì)劃的過程，是為了明確通過何種方式、按照何種程序來滿足已確定的采購(gòu)需求；最后，在確定采購(gòu)需求和讓采購(gòu)需求得以實(shí)現(xiàn)的同時(shí)，還要進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)控制，即明晰需求中技術(shù)、商務(wù)、目標(biāo)、定位，以及獲取過程的合理、合法性問題。政府采購(gòu)代理服務(wù)拓展的幾個(gè)關(guān)鍵方向在政府采購(gòu)項(xiàng)目中，需要增加的工作任務(wù)包括開展需求調(diào)查、編制采購(gòu)需求、編制采購(gòu)實(shí)施計(jì)劃、審查采購(gòu)需求和采購(gòu)實(shí)施計(jì)劃、合同文本審查和履約驗(yàn)收。在新的要求下，政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)積極參與到政府采購(gòu)全過程的各個(gè)環(huán)節(jié)，幫助采購(gòu)人把采購(gòu)需求管理的內(nèi)容快速清單化、文檔化、流程化。一是開展采購(gòu)需求調(diào)查，做好書面記錄和存檔工作。需求調(diào)查的實(shí)質(zhì)是對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行可行性、合理性、經(jīng)濟(jì)性分析，需要有專業(yè)的調(diào)查人員、明確的調(diào)查內(nèi)容、科學(xué)的調(diào)查方式和清晰的決策程序?！掇k法》第十條規(guī)定，面向市場(chǎng)主體開展需求調(diào)查時(shí)，選擇的調(diào)查對(duì)象一般不少于3個(gè)，并應(yīng)當(dāng)具有代表性?！掇k法》第十一條規(guī)定了4類項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)開展需求調(diào)查，劃定了需求調(diào)查的范圍，可以概括為“錢多、重要、專業(yè)、自愿”，同時(shí)確定了兩種可以不重復(fù)調(diào)查的情況，即1年內(nèi)已進(jìn)行需求調(diào)查的項(xiàng)目和在對(duì)采購(gòu)項(xiàng)目開展可行性研究等前期工作中已開展需求調(diào)查工作的項(xiàng)目。在實(shí)施項(xiàng)目采購(gòu)中，采購(gòu)代理人員一般通過向同行業(yè)、類似單位咨詢、網(wǎng)絡(luò)查詢等方式了解產(chǎn)品的歷史采購(gòu)信息，進(jìn)而獲得有關(guān)產(chǎn)品的技術(shù)資料、產(chǎn)品價(jià)格信息，對(duì)技術(shù)指標(biāo)進(jìn)行簡(jiǎn)單糅合，或完全參考某一已完成項(xiàng)目的采購(gòu)文件制定采購(gòu)需求。作為專業(yè)采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)，應(yīng)有效落實(shí)采購(gòu)前市場(chǎng)調(diào)研和采購(gòu)需求調(diào)查工作，首先要明確調(diào)查問題，結(jié)合問題選擇合適的調(diào)查方式，規(guī)定調(diào)查結(jié)果的呈現(xiàn)形式（調(diào)查報(bào)告、調(diào)查建議書、問題清單等），將調(diào)查結(jié)果的采納情況及原因說明納入后續(xù)審查工作機(jī)制，以確保調(diào)查結(jié)果可以有效轉(zhuǎn)化為采購(gòu)需求，避免采購(gòu)人“掉坑”，及時(shí)幫助采購(gòu)人發(fā)現(xiàn)尚未關(guān)注到的技術(shù)路線、市場(chǎng)行業(yè)，防止他們由于專業(yè)度不夠過度依賴個(gè)別供應(yīng)商的意見，幫助采購(gòu)人更好地實(shí)現(xiàn)采購(gòu)目的。二是落實(shí)政府采購(gòu)政策，科學(xué)合理確定采購(gòu)需求。在項(xiàng)目實(shí)施過程中，采購(gòu)需求的形成普遍存在“擠牙膏”、隨意做、走過場(chǎng)等現(xiàn)象，帶來的后果就是：采購(gòu)文件常出現(xiàn)采購(gòu)需求不符合法律法規(guī)規(guī)定，政府采購(gòu)政策體現(xiàn)不完整，采購(gòu)文件對(duì)采購(gòu)標(biāo)的功能、參數(shù)描述不完善等情形，最后只能把大量評(píng)審分值、權(quán)重留給條件差、履約能力不足的供應(yīng)商，從而導(dǎo)致質(zhì)疑投訴出現(xiàn)，甚至導(dǎo)致項(xiàng)目采購(gòu)失敗。采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)要及時(shí)幫助采購(gòu)人把落實(shí)政策功能的重點(diǎn)從交易環(huán)節(jié)前移至需求管理環(huán)節(jié)，將政策功能嵌入采購(gòu)實(shí)施計(jì)劃的流程中、采購(gòu)文件的文本中，技術(shù)要求和商務(wù)要求應(yīng)當(dāng)客觀，量化指標(biāo)應(yīng)當(dāng)明確相應(yīng)等次，有連續(xù)區(qū)間的按照區(qū)間劃分等次，功能和質(zhì)量指標(biāo)的設(shè)置要充分考慮可能影響供應(yīng)商報(bào)價(jià)和項(xiàng)目實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)的因素，在制度上實(shí)現(xiàn)閉環(huán)。此外，采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)還可加強(qiáng)與供應(yīng)商信息的互聯(lián)互通，搭建交流平臺(tái)，要求潛在投標(biāo)人為采購(gòu)需求的制定提供相關(guān)信息，避免信息單向流動(dòng)，形成采購(gòu)雙方良性互動(dòng)，降低信息成本。同時(shí)，可通過相關(guān)數(shù)據(jù)庫(kù)在線對(duì)比同類商品或服務(wù)的技術(shù)參數(shù)和價(jià)格。三是梳理項(xiàng)目要點(diǎn)、風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，科學(xué)編制采購(gòu)實(shí)施計(jì)劃。采購(gòu)人在開始采購(gòu)活動(dòng)前，還應(yīng)當(dāng)編制采購(gòu)實(shí)施計(jì)劃，采購(gòu)實(shí)施計(jì)劃包括合同訂立安排和合同管理安排等各項(xiàng)內(nèi)容。但從現(xiàn)階段實(shí)際情況來看，無論編制采購(gòu)需求還是編制采購(gòu)實(shí)施計(jì)劃，都需要采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)精通政府采購(gòu)相關(guān)法律法規(guī)、合同管理以及項(xiàng)目管理知識(shí)，同時(shí)，能夠根據(jù)采購(gòu)人的采購(gòu)目標(biāo)，協(xié)調(diào)相關(guān)方梳理合規(guī)合理的采購(gòu)需求。在合同管理實(shí)施中，采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)要堅(jiān)持“以終為始”的理念開展合同策劃，對(duì)政府采購(gòu)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)測(cè)和分析，并在合同中設(shè)置相應(yīng)條款，從而將采購(gòu)人的管理風(fēng)險(xiǎn)降到最低；應(yīng)幫助采購(gòu)人通過清單、文檔方式梳理項(xiàng)目采購(gòu)包劃分、供應(yīng)商資格條件、采購(gòu)方式、評(píng)審規(guī)則、合同類型、定價(jià)方式等環(huán)節(jié)的要點(diǎn)、風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，以及針對(duì)性的操作要領(lǐng)、管控預(yù)案、責(zé)任分擔(dān)和替代方案；注重預(yù)判合同訂立風(fēng)險(xiǎn)與合同履行風(fēng)險(xiǎn)，防止中標(biāo)供應(yīng)商“坐地起價(jià)”。這樣可以幫助采購(gòu)人提前預(yù)判和化解采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)、減少采購(gòu)損失、提高采購(gòu)成功率和滿意度。《辦法》還首次提出，對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目要由采購(gòu)人聘請(qǐng)的法律顧問審定合同文本，這就需要準(zhǔn)備法律顧問出具的法律意見書。采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)可以幫助采購(gòu)人編寫好法律意見書文檔，文檔內(nèi)容應(yīng)當(dāng)涵蓋需要審定的合同文本必備條款。四是堅(jiān)持五大原則開展文檔審查，嚴(yán)格采購(gòu)需求管理審查。《辦法》第三十二條規(guī)定，采購(gòu)人可以根據(jù)本單位實(shí)際情況，建立相關(guān)專家和第三方機(jī)構(gòu)參與審查的工作機(jī)制。采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)在沒有參與確定采購(gòu)需求和編制采購(gòu)實(shí)施計(jì)劃的前提下，可以接受委托參與需求審查。在采購(gòu)活動(dòng)開始前，針對(duì)采購(gòu)需求管理中的重點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)，對(duì)采購(gòu)需求和采購(gòu)實(shí)施計(jì)劃進(jìn)行審查。在審查階段，我們可以幫助采購(gòu)人細(xì)化組織方案、審查工作文檔，也可以為采購(gòu)人的審查決策提供咨詢服務(wù)。這樣可以針對(duì)采購(gòu)需求管理中的重點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)做好準(zhǔn)備，對(duì)于未通過審查的采購(gòu)需求或計(jì)劃，采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)及時(shí)修改內(nèi)容并重新進(jìn)行審查。審查應(yīng)遵循以下五大原則：采購(gòu)需求的合規(guī)性原則，與采購(gòu)任務(wù)書的一致、匹配性原則，采購(gòu)需求的科學(xué)、完整、一致性原則，“寬進(jìn)優(yōu)選”原則，采購(gòu)需求的項(xiàng)目可操作性原則。五是加強(qiáng)采購(gòu)平臺(tái)數(shù)字化建設(shè)，促進(jìn)采購(gòu)需求標(biāo)準(zhǔn)化。在政府采購(gòu)項(xiàng)目實(shí)施過程中，由于各類采購(gòu)項(xiàng)目技術(shù)要求復(fù)雜，采購(gòu)人缺乏前期需求調(diào)研導(dǎo)致技術(shù)商務(wù)要求不合理，其對(duì)國(guó)家資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定了解不夠，造成實(shí)際價(jià)格超過預(yù)算導(dǎo)致采購(gòu)失敗、受到供應(yīng)商質(zhì)疑。通過數(shù)字化處理，將大量標(biāo)準(zhǔn)參數(shù)變?yōu)榭商崛 ⒁妆葘?duì)的數(shù)據(jù)，可以大大降低失誤風(fēng)險(xiǎn)、提升采購(gòu)效率。比如，計(jì)算機(jī)、耗材這類貨物類商品往往型號(hào)多、迭代快、技術(shù)參數(shù)較為復(fù)雜，借力數(shù)字化手段將技術(shù)參數(shù)進(jìn)行數(shù)字化、標(biāo)準(zhǔn)化，在采購(gòu)需求文件編制環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)自動(dòng)關(guān)聯(lián)技術(shù)參數(shù)，并作為審核的參考依據(jù)，可以大大提高采購(gòu)需求編制的準(zhǔn)確性，為提升采購(gòu)效率提供有力的數(shù)據(jù)支撐。采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)數(shù)字化建設(shè)，將采購(gòu)預(yù)算、采購(gòu)前調(diào)研論證、政策要求等嵌入數(shù)字化系統(tǒng)，打通業(yè)務(wù)系統(tǒng)的數(shù)據(jù)流、信息流，建設(shè)集交易、監(jiān)管、服務(wù)于一體的、貫穿采購(gòu)業(yè)務(wù)全生命周期的數(shù)字化系統(tǒng)，探索延伸使用場(chǎng)景，實(shí)現(xiàn)從采購(gòu)需求管理、采購(gòu)實(shí)施計(jì)劃，到采購(gòu)尋源、采購(gòu)執(zhí)行的全流程數(shù)字化，進(jìn)一步提升風(fēng)險(xiǎn)控制管理水平，推動(dòng)采購(gòu)執(zhí)行更陽光、更科學(xué)、更規(guī)范，同時(shí)降低采購(gòu)成本。未來代理機(jī)構(gòu)需具備核心競(jìng)爭(zhēng)力基于對(duì)政府采購(gòu)市場(chǎng)現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢(shì)分析，在采購(gòu)人主體責(zé)任的發(fā)揮過程中，采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)從初級(jí)、中級(jí)、高級(jí)三個(gè)層次來持續(xù)打造專業(yè)化服務(wù)能力，獲得未來立足于采購(gòu)服務(wù)市場(chǎng)的“制勝法寶”。在初級(jí)能力方面，一是采購(gòu)文件編制能力。即根據(jù)客戶提供的需求文件，結(jié)合政府采購(gòu)法律法規(guī)及管理規(guī)定對(duì)政府采購(gòu)各種采購(gòu)方式的規(guī)范性要求，合法合規(guī)、準(zhǔn)確無誤整合編寫采購(gòu)文件的能力。二是規(guī)范組織及操作能力。即靈活掌握政府采購(gòu)各項(xiàng)法律法規(guī)及管理規(guī)定，并能施以有效管控，杜絕操作風(fēng)險(xiǎn)。三是采購(gòu)政策、法律法規(guī)解讀能力。即充分掌握政府采購(gòu)各項(xiàng)規(guī)定及其含義，融會(huì)貫通且應(yīng)具備前瞻性。在中級(jí)能力方面，一是采購(gòu)需求分析與解讀能力。即判斷需求是否完整、合理、具有歧視性排他性；需求是否表達(dá)充分，能讓潛在供應(yīng)商理解并提供相應(yīng)報(bào)價(jià)；需求內(nèi)容是否能與評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)相呼應(yīng)，能準(zhǔn)確詮釋采購(gòu)意圖。二是市場(chǎng)行情掌握能力。即通過對(duì)需求的理解及對(duì)市場(chǎng)信息的有效收集，判斷項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)程度，為采購(gòu)方式的選擇、采購(gòu)價(jià)格的測(cè)算、采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)防范等提供前期支持。三是供應(yīng)商資源獲取能力。即有針對(duì)性地對(duì)某一行業(yè)的供應(yīng)商信息進(jìn)行有效捕捉與收集，這些信息應(yīng)能夠反映該供應(yīng)商的履約能力、誠(chéng)信水平、風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)等。在高級(jí)能力方面，一是行業(yè)信息整合能力。即為提供一站式問題解決方案儲(chǔ)備信息資源的能力。二是采購(gòu)管理全過程咨詢服務(wù)能力。包含從采購(gòu)流程體系標(biāo)準(zhǔn)化搭建、項(xiàng)目前期調(diào)研、預(yù)算申報(bào)、項(xiàng)目立項(xiàng)、采購(gòu)實(shí)施、合同履行、項(xiàng)目驗(yàn)收、績(jī)效評(píng)價(jià)、供應(yīng)商風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及跟蹤管理等在內(nèi)的全過程采購(gòu)咨詢服務(wù)。高級(jí)能力應(yīng)更多地借助大數(shù)據(jù)支撐及科技手段。未來的政府采購(gòu)代理服務(wù)，應(yīng)打造為一種“采購(gòu)+咨詢”的服務(wù)模式，“采購(gòu)”是基本功，“咨詢”才是核心競(jìng)爭(zhēng)力。代理機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)自身專業(yè)能力建設(shè)，實(shí)現(xiàn)從“重程序的合規(guī)性采購(gòu)”向“重需求的專業(yè)化采購(gòu)”轉(zhuǎn)變，提升采購(gòu)代理專業(yè)和技術(shù)的含金量，為采購(gòu)人采購(gòu)決策提供專業(yè)化的方案，當(dāng)好采購(gòu)人的參謀助手。
（作者單位：中國(guó)通用咨詢投資有限公司）
魯公網(wǎng)備 37079402000991號(hào) 技術(shù)支持：云騰網(wǎng)絡(luò)